无论是近期关于壹基金挪用捐款筹建中国公益研究院的质疑，抑或是年初对于中华少年儿童慈善基金会多个专项基金没有标示支出款项的质疑，主体均为公募基金会下设的专项基金。 

由于《基金会管理条例》中，并没有关于基金会专项基金的详尽管理办法，各个基金会依据自身情况设立了各自的“家规”。

但一些专项基金游离于基金会的监管之外，暗自进行关联交易，对基金会的信誉造成极大的负面影响。

民间组织挂靠为公募

受体制限制，林燕自己和她的机构都不能向社会直接募款，也无法以个人或民间组织的身份成立公募性基金会，因此只能挂靠在拥有公募权的基金会下，成立专项基金。

林燕（化名）有一个愿望，在内蒙古自治区通辽市库伦旗浩瀚的沙地植树治沙，用10年时间种植110万棵树，用20年时间来保护这些树。20年后，将这些树全部无偿捐献给当地的村民。

为了实现这个愿望，林燕必须获得更多的资源支持。 

但受体制限制，林燕自己和她的机构都不能向社会直接募款，也无法以个人或民间组织的身份成立公募性基金会，因此只能挂靠在拥有公募权的基金会下，成立专项基金。因此，林燕在国内的两个基金会下设立了专项基金。

然而烦恼接踵而至。

作为基金会下设的专项基金，用钱就需要经过层层审批，手续非常复杂，2011年一年植树的钱都是林燕自行垫付的，时隔一年之后，捐款才拨付回来，却不能直接打到林燕自己的账号中。

至于拿钱难的原因，林燕自己也不是很清楚。

林燕所遭遇的情况并非特例，曾任中国红十字会李连杰壹基金执行主席的周惟彦曾表示，2010年，壹基金作为中国红十字会下面的一个专项基金，用钱手续困难，在2008年汶川救灾过程中，壹基金花的钱，全是李连杰等人临时垫付的。

除此之外，按照协议，基金会可从专项基金中提取10%的行政管理费用，其余的钱全部用于种树。

林燕认为，基金会应当为专项基金更好的运作提供支持，但事实上并非如此。

“我自己为这个项目四处奔波筹款、调研、宣传、开展活动等等所有的费用都不能从专项基金里面出”，林燕说，为此她只能变卖了自己的房产，自行垫付。

由于募款情况并不是太好，今年，林燕与基金会商议，将行政管理费用从原有的10%降至5%，然而中间的差额也并不归林燕所有。

最近一段时间，林燕只能四处奔波为自己开展的公益活动及组织的行政经费进行筹款，筹得的款项直接进入了她成立的非公募组织中。由于捐赠人的不理解，维持机构运行的行政经费缺口仍然很大。

“如果民间公益组织也可以成立基金会，我就可以更好地开展公益活动”，林燕说，面对现在的诸多限制，她只能寄希望于与基金会进行反复沟通。

利益驱使基金或变味

一些专项基金在基金会不知情的情况下，利用基金会的公募账号进行筹款。

一些民间组织由于无法独立成立具有公募权的基金会，只得选择挂靠曲线公益，而另有一些机构设立专项基金则受利益驱使，使基金“变味”。

成立于1993年的中华环境保护基金会是我国首家专门从事环境保护事业的全国性公募基金会。

据时任基金会秘书长的李伟介绍，2004年前，基金会曾下设三十多个专项基金，设立专项基金的主要目的也是为了更好地筹集资金，同时社会各界也都希望通过专项基金的形式，借用中华环境保护基金会的“招牌”。

李伟说，当时基金会设立专项基金的门槛较低，一些专项基金成立的时候原始资金就几万或者几十万，“专项基金数量太多，基金会在管理上也出现很多问题。”李伟说，所以从基金会本身来说也没有捞到所谓的实惠，反而增添了风险。

李伟说他自己就曾经接到过地方相关环保单位的电话，询问其基金会是否下设专项基金。

沟通后李伟得知，专项基金在基金会不知情的情况下，利用基金会的公募账号进行筹款，李伟明确向对方表示，可以不予理会专项基金的募款行为。

随后，为了规避可能出现的风险，中华环境保护基金会用了两年多的时间，对基金会下的三十多个专项基金进行了整顿，最终仅保留了7个专项基金。

然而当年中华环境保护基金会所遇到的问题，在现今的公募基金会中仍有发生。

中华社会救助基金会项目部副主任周玲表示，最近他们刚刚发现一个专项基金，在捐款完成后的规定时间内，并未开展任何活动。

“会有专项基金发生类似的情况，比如在第一笔捐款进去以后，就没有后续捐款行为，或是在设立之初承诺开展的活动，在设立之后既不开展项目也没有支出”。周玲说，基金会常见的办法就是与合作单位进行沟通，如果仍不予理会基金会的要求，只能停止合约。

一位不愿透露姓名的公益人士表示，一些公募基金会还存在设立专项基金只为提取10%管理费用的情况，其与专项基金之间并没有很好的约束管理规定，而专项基金则可获得公募基金的“招牌”，其下开展的各种活动，基金会也不参与管理，导致出现各种各样的问题。

“其实这几年大部分公募基金会出现问题，祸都出于专项基金。”李伟说。

权责界定灰色地带

专项基金与现有的监管体系关系相对远，无论从法律规定、监管途径、治理结构方面，都不清晰，导致出现各种问题。

为何专项基金会出现如此多的乱象？清华大学公共管理学院副教授贾西津表示，在《基金会管理条例》中，并没有对专项基金进行详细规定。

因此，专项基金与现有的监管体系关系相对远，无论从法律规定、监管途径、治理结构方面，都不像现有的基金会管理这么清晰，所以容易出现各种问题。

现有的专项基金仅需与基金会达成内部契约，而最后的法律责任则归于基金会自身。

“基金会在对专项基金的监管上没有明确的细则，在与其他组织达成协议的时候也没有那么强的风险意识”，贾西津表示，可能只有真正出现问题的时候，基金会才会意识到自己需要承担什么样的责任。

最主要的风险来源于专项基金的法律权责并不清晰。

专项基金分为不同类型，一种是基金会希望通过设立专项基金，达到项目清晰或进行投资的目的，这种形式，一般基金会是主动的，其对专项基金的把控性也会比较到位。

但另一种情况是，捐赠人主动找到基金会希望设立专项基金达到捐赠意图。基金会是被动的，双方达成协议，就会使得基金会的把控相对宽松一些。

这时，专项基金的运作就会相对独立，这种运作很大程度上需要依靠专项基金的自律，但如果专项基金运作得不规范，其实基金会是没有及时的途径和手段获知并进行监管的。

如果专项基金并没有通过基金会的许可，直接进行筹资并运作项目，基金会只是提供名义上的支持，那这种情况就有可能出现关联交易等问题。

严格监管自我把关

由于人力和监管能力的制约，放开专项基金的公募权，会给基金会带来不可控的风险。

贾西津表示，在现有法律规定下，其实专项基金的设立很有必要，它可以为社会提供一个参与渠道，相对独立地实现更多的慈善意图。

然而李伟表示，如果不严格监管专项基金，一旦出现问题，影响的是整个基金会的信誉，他认为专项基金能不能做好，关键是靠基金会的严格把关。

中华环境保护基金会对于专项基金的管理办法是，为了保证专项基金的持续性和正常运转以及便于基金会管理，李伟要求所有在环基会设立专项基金提高门槛，并承诺持续捐赠5年，同时不允许专项基金在社会上募集资金。

李伟认为，由于人力和监管能力的制约，放开专项基金的公募权，会给基金会带来不可控的风险。

在中华环境保护基金会中，除募款方式不同外，专项基金的运作与普通项目类似。“专项基金的独立性很弱，我们还基本掌握在基金会手里。”李伟说。

而在贾西津看来，改变现状的方式，需要在管理制度上进行改进，向社会开放公募资格。

贾西津说，在现行体制下，民间组织设立基金会并非满足了基本条件就可以，因此大多数民间组织不得不去选择挂靠主管单位。

可以考虑将现有成立基金会的非许可制变为要件式，仅需满足几大要素便可设立，“这样可以让原本有意图设立基金会的捐赠人比较容易地成立基金会，而不是变相做成专项基金”。

对于基金会本身来说，希望通过专项基金的设立更好地实现其捐赠主旨的情况，就需要出台对专项基金权责界定方面更细的法则，让基金会本身意识到其管理责任及出现问题后的风险，也给基金会更多的途径及程序上的保证，让基金会更好地实现监管，在其真正需要设立专项基金时，使权责更加清晰。