无论是回归前后，香港政府都一直以「小政府」自居，但却能有效地回应许多社会需要和民生诉求，这其实有赖众多民间公益及社会组织所作出的贡献;但慈善事业及社会组织的发展，其实亦有赖公共政策相配合。香港政府多年来所建立的社会体制，到底如何能做到推动社会创新并达致有效的管治?本文会以回归前后的社会福利体制发展及社会创新的经验来进行探讨。

回归前香港的社会体制与社会创新

回归以前，香港慈善及社福机构的发展历程非常独特。在二战后，百废待兴，大量慈善组织比英国殖民地政府更早起步，于五、六十年代为社会大众提供医疗、教育及其它类型的社会服务，其时殖民地政府缺乏资源及能力，需要依赖民间组织代为提供社会服务。但随着七、八十年代香港经济起飞，殖民地政府的收入增加，遂以拨款制度资助慈善组织提供社会服务，逐渐建立起政府与社会福利机构之间的伙伴关系。

而随着香港经济起飞，殖民地政府可以将大量的税收资源投入社会服务制度，以提供新的社会服务。政府与社会福利界更共同制定「滚动式的五年计划」(rolling five-year plan)，一同规划服务发展，由社会福利组织推动社会创新，而殖民地政府则提供财务资源，并在全港复制已确认为高效的服务模式。故此，殖民地政府得以借助民间组织的力量有效地回应各种社会挑战。

回归后香港的社会体制与社会创新

到了九十年代中后期，香港政府已投入了大量资源提供各式各样的社会服务。当时政府已很难像七、八十年代般以巨额资源不断投入社会福利制度来支持新服务的开展。没有新的资源投入，政府与社福界所制定的「五年计划」遂失去实质作用，整套原有的福利服务发展规划模式也被全盘打破。社会服务发展的重点已经变成如何更有效地运用现有的资源，社福界遂引入整笔拨款的资助模式，鼓励个别社福机构以现有资源开展服务创新，而不再制定全港性的五年发展计划。

回归后，特区政府开始改以特设基金的模式支持社福机构推动社会创新，多年来设立了多个基金，如社区投资共享基金、伙伴倡自强计划、创业展才能计划，以及刚于今年(2013年)成立的五亿元社会创新及创业发展基金等等。这些基金的特色是：政府不会给予长远的财政资助，推行计划的社福机构必须达致自负盈亏，或者是调动旧有的资源来持续提供服务，而不是寄望政府能提供额外资源来永久支持项目。

资助制度的改变对政府与社福机构之间的关系也不无受到影响，社福界抱怨双方长久以来建立起来的伙伴关系不再，特区政府也拒绝和社福界进行中、长线的服务规划，对社会福利的长远发展缺乏承担。

政府的角色与功能

从回归前后香港社会服务的发展，可以看到以下特色：

1. 政府尊重慈善机构的独立性，采取相对放任的政策，让慈善机构争取社会资源慢慢建立起机构的能力，并接受公众及服务使用者的监察，机构之间既有竞争也有合作，而最重要的是给予空间发挥创意，政府则从旁配合;

2. 政府推动民间慈善事业的发展，容许公益组织做公众筹款，并支持独立中介组织如公益金和社会服务联会的发展;

3. 政府与社福界逐渐结成伙伴关系，互相补足彼此不足之处;政府对社福界的管理主要是建基于资助制度下监察公帑的使用情况，公益组织的自主性受到尊重，政府对公益机构的资助有很高的稳定性，除基金资助以外，政府机关一般不会随意终止拨款。公益界别则主要是通过行业自律及社会监察以维持高效性和问责，政府不会过份干预公益界别的运作。

香港经验对国家要建立「现代社会组织体制」的意义

要贯彻推展十八大报告中提出建立现代社会组织体制，以作为社会体制改革的突破口，回归前后香港政府与社福机构缔结伙伴合作关系以推动社会创新的经验，就十分值得国内各省市政府的借鉴。

社会管理创新的最终目标应是促进而不是窒碍社会创新，在探索社会管理创新的道路上，各省市政府就应考虑：

1. 在财务资源及法制上支持慈善及社会组织的发展，开展更多购买服务的项目，并应保持拨款的稳定性，以支持公益机构健康成长;

2. 减少干预，简化公益组织的登记制度，并容许公众筹款，长远形成行业自律及社会监察的机制。

3. 要大力支持公益组织逐步走上财政上能达致相对独立的地位，如帮助社会组织达到有三至五成的收入由社会募集(如通过公众筹款及开展收费服务)，使社会组织更有独立性，并加强它们与政府合作时的议价能力，真正成为政府的「伙伴」，而不是收钱提供服务的「伙记」(服务员)。

4. 在公众筹款、购买服务以外，考虑以种子基金的方法帮助社会组织发展更多自负盈亏的项目。

5. 政策上要有弹性，不要追求理念上完备但在实践上不可行的政策。

回归后香港的社会组织体制其实已出现滞后的情况，旧有的公益组织及慈善体制已变得落后，而近年着力发展的社会企业及创投慈善基本上只是学习西方的发展模式，目前尚在起步阶段;随着内部的环境转变，回归前后香港使用了两套截然不同的社会组织体制以推动社会创新，可说是各有成效。国内各省市的政府可参考各地目前公益及社会组织的发展状况，推展社会组织体制改革以回应各地社会的需要。